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对完善税收管理员内部控制制度的现实思考

  税收管理员制度是税务机关根据税收征管工作的需要,明确岗位职责,落实管理责任,规范税务人员行为,促进税源管理,优化纳税服务的基础工作制度。随着征管改革的不断深入和信息化建设的迅猛发展,再加上各地对税收管理员制度的认识不同,实行税收管理员制度的方式各不相同,在实践中存在着这样或那样的问题。如何以科学发展观为指导,推进税收管理员制度的发展,重庆市南岸区国税局近年来进行了积极的探索和思考。
  一、正确认识税收管理员制度的发展方向

  我国从上世纪50年代起施行税收专管员制度,采取“一员进厂,各税统管”,集征、管、查职能于一身的征管模式。上世纪80年代实现查管分设、分责制约,对专管员的权力进行了一定程度的限制。1997年,采取了“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查”的新的征管模式,实施征、管、查三分离的专业化管理。2005年,全面推行税收管理员制度,进一步明确了税收管理员专司税源管理的职能。

  税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源,负有管户责任的工作人员。如何实现管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合?在基层征收管理中,对纳税人相对集中的区域应当因地制宜,以科学的态度实现管户和管事的转变,在科学发展观的指导下,坚持以人为本、服务发展,使税收管理适应我国经济发展的需要,推进可持续的税收管理员制度,坚持税收中性原则,自觉维护国家、地区和纳税人的利益。

  南岸区国税局勇于探索、积极实践、不断总结,提出了“地域+行业”的管理方式,即对定期定额户实施属地管理,对建账户实施行业管理。“地域+行业”的管理方式是针对目前税源管理中的弊病,从地域上解决管理宽度问题,从行业上解决管理深度问题,是贯彻落实税收管理员制度、实现和谐税收的科学方式。

  二、新型管理方式的重要作用和意义

  (一)采取“地域+行业”管理方式,能充分体现税收的真实性和公平性。

  南岸区国税局通过对企业开展纳税评估,建立起真实有效的行业管理数据模型,对同一行业不同纳税人的历年纳税数据进行采集和对比分析,以纵向比较来解决税收真实性的问题,以横向比较来解决税收公平性的问题,促进同一企业各年度税负真实合理、同行业不同企业税负大致趋同,从而有效堵塞税收征管漏洞,做到应收尽收,充分体现税收的真实性和公平性。

  (二)采取“地域+行业”管理方式,能切实提升税收管理水平。

  行业评估数据模型是集思广益、规范统一的数据模型,能够将管理事务规范化、程序化,规范管理员的执法行为,使管理工作有参照、有依据。以行业评估数据模型为参照标准开展工作,能够有效解决管理员业务水平差异的问题。通过这个标准,管理员能够更加明确工作目标和工作质量要求,更容易找准企业的症结所在,发现突破口,更加有效地管理好税源。由于管理员拥有了整个行业的信息,能够发挥专业化管理的优势,税源管理质量进一步提高,从而带动了整体管理水平提升。

  (三)采取“地域+行业”管理方式,能有效提高税务机关的行政效能,有助于干部交流。

  区(县)局分析税收政策出台、市场价格波动等因素对某些产业(行业)税源的影响以及税收结构分析、税收计划编制等工作都由以前点对面的管理变为点对点的管理,更加快捷和准确。在税务机关内部进行税收分析,一个行业管理小组就可以形成一个行业成型的分析报告,大大减少了汇总工序和口径不统一的风险。比如,过去要对某一行业的税收政策开展调查或宣传等工作,需要全局多个税务所和管理员共同参与,而现在只需要一个税务所、几个人就可以较好地完成,极大地提高了税务机关的行政效率。定期定额户税收占收入总额比例小,管理事务单一;建账户税收所占比例大,管理情况复杂。实施“地域+行业”管理后,税收管理员可以合理分配时间和精力,处理好管户与管事的关系,用80%的工作精力管好大的税源,用20%的精力管好零散税收,落实和实现“抓大管小”的工作思路和目标。

  过去,管理员从甲所交流到乙所,管理员面对几十个甚至上百个管户和众多行业,很难在短时间内进入角色,搞好税源管理。现在,管理员交流后只要管一个行业,就能够凭借区局的相关行业管理资料迅速开展工作。

  (四)采取“地域+行业”管理方式,能真正实现管户向管事的过渡。

  采取“地域+行业”管理方式后,对数量众多的定期定额户实施地域管理,以管户为主,通过合理地划分片区,实现定期定额户管户数量的大致均衡,也便于税收管理员熟悉所管片区的地理环境,开展对漏征漏管户的清理。对建账户实施行业管理则是一种彻底的管事制,区(县)局根据人员和户数情况分配或调整税务所管理的行业,税收管理员不再固定地管理建账户,所有建账户通过税务所设置的行业管理小组进行规范管理,平衡了管理员的总体工作量,建立了具有可操作性的、可量化的行业管理质量考核体系。行业管理小组对所管行业必须进行跟踪分析,税务所所长主要发挥综合、协调作用,管理员只需对行业纳税人进行存货核实,并根据实际情况对数据模型进行维护,提交高质量的评估报告。
 
  (五)采取“地域+行业”管理方式,能极大地减小干部的执法风险。
  对建账户实施行业管理,形式上由一个管理员管多户变为小组管行业,变过去的“一对多”为“多对多”,一个行业小组管理一个行业的所有企业,在一定程度上杜绝了干部违法行为的发生。

  (六)采取“地域+行业”管理方式,能充分优化纳税服务,构建和谐税收。

  对纳税人而言,行业管理能够做到一个行业一把标尺、税法宣传一个口径,一个行业管理小组负责在管理全过程中服务,使对纳税人开展的税收减免、优惠政策等纳税辅导更加到位,税法宣传和纳税服务更加完整、到位,税收环境更加公平、公正,有效避免了以前管理相同行业,因不同税务所和不同管理员对政策理解的偏差引起的征纳矛盾。对管理员而言,实施行业管理后,管理员能够掌握大量的行业信息和管理经验,部分高素质的管理员甚至可以成为行业管理的专家,在纳税辅导时及时发现企业运行中存在的问题,有针对性地为企业出谋划策,提升企业的经济效益。对地方政府而言,税务部门通过点、线、面的结合,从企业到产业、从微观到宏观,深入分析税收结构、产业结构和发展趋势,提供良好建议,促进地方经济的发展。

 

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